En utopi i upplösning

I december 2012 belönas Europeiska unionen med Nobels fredspris. Bara några månader senare kallas EU för ”Europas sjuke man”.

Den europeiska allmänhetens tilltro har eroderat överallt, visar en undersökning av det amerikanska opinionsinstitutet Pew Research. Värst är det i Frankrike.

”Europas sjuke man” var det epitet som på 1800-talet sattes på det sönderfallande Osmanska riket.

Valet till EU-parlamentet i maj i år bekräftar antagligen den dramatiska förtroendekrisen. Dagens vilsna politiska ledarskap hukar sig inför historiska spöken som väcks till liv. Möjligen leder Rysslands aggression mot Ukraina till en vändpunkt. Annars hotar nationell egoism ännu en europeisk fredsutopi.

Vid nyår 1814 var Europa i krig. Förföljelsen av Napoleon pågick med Sverige som ett av de krigförande länderna. Slutet började skönjas på ett europeiskt krig som pågått i nästan ett kvartssekel. Det hade börjat som en ideologisk konflikt men kom att handla om makten över världens resurser och handelsvägar. Europas härskare samlade sig till fredskongress i Wien, mot demokrati, nationalism och annan skräck utlöst av franska revolutionen. Ett internationellt fredsfördrag skulle sätta gränserna för mellanstatliga konflikter och inre oro skulle kväsas genom solidariska fursteaktioner.

Det var den europeiska fredsutopins huvudtanke: politik skulle hålla sig inom tilldelade rättsliga gränser. Efter bara några år skakade nationalismen och revolutionerna åter Europa. Den sociala frågan växte fram som ett nytt problem ingen anat i Wien. När den under 1870-talet förvandlades till klassfrågan med nya hot om revolution och när Bismarck överskred de gränser freden satt för Preussen öppnades vägen mot vårt nästa märkesår. 1914. Ingen tänkte längre på garantin i Wien.

Stefan Zweig började kapitel nio om de första timmarna av världskriget 1914 i sina memoarer – skickade från exilen i Brasilien till förläggaren i Stockholm alldeles före självmordet 1942 – med konstaterandet att sommaren 1914 vore minnesvärd även utan krigsutbrottet. Det var en rekordsommar. Han hade sällan upplevt något mer strålande, vackrare och sommarlikt.

Kriget kom ändå inte plötsligt. Hundratals statsmän, diplomater och militärer var hårt engagerade med krishantering efter skotten i Sarajevo den 28 juni. De var inte naiva, men anade inte vidden av det krig de som sömngångare tumlade in i.

Få tror på tröskeln till hundraårsminnet av katastrofen 1914 att vi står inför ett nytt krig. Men den europeiska krisen kan förväntas fortsätta liksom aningslösheten om problemets vidd i de breda folklagren. Allt starkare populistiska partier och opinioner kan provocera fram beslut som ingen ansvarig egentligen vill.

Eurokrisen har delat Europa i norr och söder. 1914 följde folken sina ledare. Krigsutbrottet bars av en våg av nationalism. Hundra år senare är det snarast tvärtom. En våg av nationalism och populism driver Europas ledare att fördjupa klyftan. Eurokrisen är mycket mer än en ekonomisk kris. Den är en politisk kris och dessutom en djup värdekris, vilket är något nytt i EU:s historia. Det gör problemet allvarligare än vad folk vill tro.

Vår egen tids utopi är på väg att lösas upp. Tron på en europeisk union som en stabil rättslig ordning där alla följer spelets regler har genom finanskrisen förvandlats till en gråzon mellan juridik och politik. Stressade politiker är insnärjda i ett regelnät där ingen ser klart. Det politiska ansvaret är oklart när centralbankschefen Mario Draghi i praktiken blivit inofficiell finansminister på tveksamma juridiska grunder, men han har hittills skrämt spekulanterna.

Fem år efter andra världskrigets slut presenterade Frankrikes utrikesminister Robert Schuman det initiativ som lade grunden för dagens EU: Kol och stålunionen. Den store inspiratören var Jean Monnet som tänkt ut vad som brukar kallas Monnetmetoden. Den innebär att medlemsländerna i mellanstatliga avtal (fördrag) för in federala instrument. Det viktigaste är en förpliktigande rättsordning som initieras och övervakas av självständiga institutioner. Makten ligger hos medlemsländernas regeringar som delegerar vissa nationella befogenheter till de gemensamma institutionerna.

Jean Monnet talade i allmänna ordalag om ”Europas förenta stater” som en avlägsen federal vision, men koncentrerade sig på att stegvis fläta samman (integrera) ländernas näringsliv och politik i en process som skapade ömsesidiga beroenden. Under tjugo års tid lyckades de sex grundarländerna enas om att fördjupa den ekonomiska integrationen med tullunionen och den gemensamma marknaden.

När general Charles de Gaulle kom till makten i Frankrike (1958) accepterade han motvilligt fördragen men var i grunden motståndare till Monnets idé och metod, i synnerhet till de gemensamma institutionernas befogenheter. Generalen förespråkade ett rent mellanstatligt ”nationalstaternas Europa”, organiserat med Frankrike i centrum.

Balansgången mellan Monnetmetoden och den gaullistiska mellanstatligheten tillhör de permanenta kompromisser som präglat EU. Under en första fas blev Monnetmetoden ett slags självklar ortodoxi. Under senare år kan förskjutningen åt mer mellanstatlighet ses som general de Gaulles postuma revansch på Monnet.

Efter general de Gaulles avgång inkallades ett toppmöte i Haag (1969) , där en ny generation politiska ledare ställdes inför ett grundläggande vägval som därefter ofta återkommit i EU:s historia: fördjupning eller utvidgning.

Fördjupningen innebar en förstärkning av de federala ambitionerna. I Haag ledde de bland annat till en plan för ekonomisk och monetär union, Wernerplanen, som stegvis skulle leda till en gemensam valuta i dåvarande EG inom tio år. Tillskyndare var bland andra Västtysklands nye förbundskansler Willy Brandt, som ideologiskt var nära förbunden med Jean Monnet. För Willy Brandt var Tysklands starka knytning västerut samtidigt en förutsättning för östpolitiken.

General de Gaulle hade två gånger stoppat Storbritanniens ansökan om medlemskap som efterträdaren Georges Pompidou accepterade. De ursprungliga sex medlemsländerna blev nio (1973).

De federala tankarna kulminerade i början av 1970-talet men stoppades genom alla de problem som följde av den brittiska anslutningen och av oljekrisens ekonomiska verkningar. Wernerplanen hamnade på hyllan och den fortsatta integrationen stagnerade. I denna stämning föddes begrepp som ”euroskleros” och ”europessimism”.

EU-projektets fäder ägnade inget större intresse åt frågan om den folkliga förankringen. Det handlade om den upplysta elitens ”välvilliga konspiration” som hämtade sin legitimitet ur resultatet, ur det ekonomiska välstånd som följde av integrationen. Emellertid låg det demokratiska problemet inbäddat i fördragens målsättningar om ett allt fastare förbund mellan Europas folk.

Gynnsamma omständigheter ledde till en omstart för den europeiska integrationen under 1980-talet.

En impuls till västeuropeisk pånyttfödelse kom från ett intensivare fransk-tyskt samarbete med 20-årsdagen av Elyséefördraget (från 1963) som symbolisk startpunkt. Den franske presidenten François Mitterrand höll i januari 1983 ett starkt engagerat Europatal inför Förbundsdagen i Bonn. I det försvarade han kraftfullt den nye tyske förbundskanslern Helmut Kohl som var hårt pressad inrikespolitiskt av protesterna mot Natos utplacering av medeldistansraketer. I det nyväckta samförståndet mellan Kohl och Mitterrand växte förutsättningarna för nya initiativ.

Mitterrands tal i Bonn markerade en omsvängning efter två års misslyckade försök att i Frankrike driva en ekonomisk politik på kontrakurs mot marknadsliberalismen. Inför ett hotande finansiellt sammanbrott vände sig Mitterrand till Kohl. Kring François Mitterrand och Helmut Kohl fanns ett nätverk av europeiskt engagerade personligheter som drev på samarbetet. En av dem var den franske finansministern Jacques Delors som 1985 tillträdde som ordförande i EU-kommissionen.

Europas tyngsta industriledare som samverkade i en inflytelserik påtryckargrupp försåg Delors med utgångspunkten för nystarten. Tullunionen var genomförd, men betydande handelshinder fanns kvar i form av ”icke-tariffär” protektionism. Industrialisterna övertygade Delors om att prioritera avvecklingen av dessa hinder som var hundratusentals nationella normer. Som hävstång fanns ett prejudicerade utslag från domstolen i Luxemburg, känt som ”Cassis de Dijon” från 1979. Det innebar helt enkelt att eftersom svartvinbärslikören Cassis de Dijon var lagligen tillverkad och till försäljning i ett medlemsland (Frankrike) så var den därigenom laglig i övriga medlemsländer. Denna revolutionerande princip för institutionell konkurrens tillämpade Delorskommissionen i sin ”vitbok” för den inre marknaden med de fyra friheterna (fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och människor).

Vitbokens lagstiftningsprogram inledde en dynamisk integrationsprocess som påskyndades av att många viktiga ekonomiska aktörer föregrep den, bland annat genom företagsfusioner (som ABB 1988). Med metoden Cassis de Dijon kunde man undvika tidigare mödosamma förhandlingar om harmonisering. Den nya metoden öppnades genom en tolkning som domstolen gjort och inte av något beslut fattat av EU:s politiska instanser. Detta är ett av flera viktiga exempel på vad som kan kallas ”juridisk aktivism”.

Parallellt antogs den första större revisionen av grundfördragen genom Enhetsakten, vars viktigaste förändring var att beslut för den inre marknaden kunde fattas med kvalificerad majoritet i Ministerrådet. Därmed reducerades den vetorätt som i praktiken införts till följd av de Gaulles blockad av samarbetet.

Den inre marknadens lagstiftning genomfördes i huvudsak enligt tidsplanen för större delen av de fyra friheterna, med delar av tjänstehandeln som det stora undantaget. Det förslag till tjänstedirektiv som den liberale holländske kommissionären Frits Bolkestein lade fram 2004 följde principen ”Cassis de Dijon”, men slaktades av medlemsregeringarna. Den urvattnade kompromiss som så småningom antogs innehåller alltjämt många hinder för en fungerande gemensam tjänstemarknad. Skråväsendet lever.

I slutet på 1980-talet återuppväcktes tankarna på en gemensam valuta. Då utgjorde den starka tyska D-marken implicit en gemensam valuta för flertalet medlemsländer. En utredning med Jacques Delors som ordförande återupptog Wernerrapportens tankar och lyckades till mångas förvåning ena sin expertgrupp, som bestod av tolv centralbankschefer, kring ett projekt för Ekonomiska och monetära unionen (EMU). I dess monetära del skulle en gemensam centralbank svara för penningpolitiken, understödd av en samordnad ekonomisk politik från medlemsländernas sida. I denna ekonomiska politik ingick att medlemsregeringarna åtog sig ett ansvar för balans i de offentliga finanserna. Dock innehöll Delorsrapporten ingen tidtabell när den antogs på våren 1989.

Bara några månader senare började folk klippa upp järnridån och östtyskarna lärde sig åka runt Berlinmuren. Den nye sovjetiske ledaren Michail Gorbatjov valde att behålla Röda armén i kasernerna. I Dresden och Leipzig ekade krav på ett förenat Tyskland. Den tyska frågan fick plötsligt brinnande aktualitet och de politiska ledarna i Västeuropa tvingades bekänna färg.

François Mitterrand, som hösten 1989 var ordförande i dåvarande EG, försökte förgäves in i det sista förhindra Tysklands återförening. Den fransk-tyska vänskapen var bottenfrusen vid toppmötet i Strasbourg i december 1989. Liksom 1983 i Bonn svarade Mitterrand i Strasbourg 1989 för en omvändelse under galgen. Han accepterade Tysklands återförening under förutsättning att Helmut Kohl accepterade en tidtabell för Delorsrapportens plan för en gemensam valuta. Kohl såg sig tvingad att offra D-marken på Europas altare för att i någorlunda harmoni kunna genomföra det oundvikliga, Tysklands enande. 1951 hade (Väst)tyskland i Schumans och Monnets plan offrat kontrollen över kol och stål. Principen var densamma, men nu handlade det om kontrollen över valutan.

Uppgörelsen i Strasbourg 1989 öppnade för de mellanstatliga förhandlingar som avslutades två år senare i Maastricht.

Enhetsakten 1987 blev inledningen till en serie fördragsrevisioner som skapat ett tillstånd av kronisk konstitutionell kris som fortfarande inte är löst. Den har sina rötter i schackrandet mellan federala och mellanstatliga metoder. Som kompromiss har EU i regel skjutit många grundläggande olösta frågor på framtiden, i förhoppningen att de förr eller senare skulle redas ut. Som en röd tråd genom alla dessa ofullbordade projekt löper en taktik som brukar kallas flykt framåt. Ge tiden tid, var François Mitterrands motto. Helmut Kohl talade om att ”sitta ut problemen”.

EMU-projektet har blivit ett storskaligt åskådningsexempel på följderna av kompromisser genom taktiken flykt framåt. Resultatet blir haltande. Det senaste exemplet heter ”Bankunionen”, vars operativt avgörande beståndsdel heter ”gemensam avvecklingsmekanism” (SRM), populärt kallad ”bankakuten”. I den kompromiss som antogs vid toppmötet i december 2013 skall den vara i funktion om tio år enligt en labyrintisk procedur.

I Maastricht enades toppmötet om övergången till en gemensam valuta som en förpliktelse. Med undantagen för Storbritannien och Danmark tangerades för första gången den frågeställning som numera fått brännande aktualitet: Hur mycket bör vara gemensamt? Det ortodoxa svaret är i princip allt. Det euroskeptiska svaret är så litet som möjligt. Däri ligger skillnaden mellan EU som en union och EU som en självbetjäningsbutik.

Diskussionen om EU skall organiseras i A- och B-lag är överspelad genom finanskrisen. Eurosamarbetet utgör de facto redan ”ett A-lag”, ett gravitationscentrum som påverkar de övriga. Man skulle kunna påstå att ”det riktiga EU” idag organiseras kring euron. Det medför stora olösta institutionella problem som kan förefalla tekniska men de handlar i grunden om makt och färdriktning.

I Maastricht genomfördes en amputation av EMU. Kvar blev bara ett M, den monetära delen, det vill säga den gemensamma valutan. Det som skulle utgöra ett understödjande E, den ekonomiska politiken, framförallt finanspolitiken, sköts på framtiden.

I den mån det funnits någon baktanke bakom olika halvmesyrer så har den förmodligen varit att länderna skulle tvingas till reformer under tryck från marknadens mekanismer, inte genom gemensam hård lagstiftning. Det har i så fall varit en villfarelse. De förhoppningar har visat sig ogrundade som föreställde sig att marknadskrafterna skulle tvinga bort arkaiska strukturer i medlemsländerna (som korruption, nepotism, organiserad kriminalitet). Så har inte skett.

I Maastricht föddes också den politiska förtroendekrisen, som senare visat sig i en serie folkomröstningar. Organisationen bytte karaktär, inte bara namn från Gemenskap till Union. Det gamla EG handlade mest om teknikaliteter utan omedelbara politiska implikationer(”low politics”). Maastrichtfördraget öppnade domäner som varit förbehållna nationalstatens suveränitet (penningpolitik, utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och polisiära frågor). Kort sagt ”high politics”. Men detta skifte från ”low politics” till ”high politics” genomfördes utan att de politiskt ansvariga bemödade sig om att klargöra förändringen. Därmed öppnades fältet fritt för överdriven eurokritisk agitation om en europeisk superstat,

I förtroendekrisen ligger ett svårlöst dilemma. I en tid då allt fler problem och lösningar är gränsöverskridande förblir de demokratiska systemen och den demokratiska kontrollen alltjämt starkt förankrade i nationalstaternas institutioner. Denna asymmetri komplicerar det grundläggande vägvalet mellan federalism och mellanstatlighet. Den federala metoden är enklare och effektivare än den mellanstatliga, men har betydligt svagare legitimitet i den allmänna opinionen, som värnar nationell suveränitet. Suveränitetstanken förlorar sitt innehåll genom problemens transnationella karaktär, men starka opinioner vägrar att godta detta. Tillspetsat uttryckt: Finns det en balanspunkt mellan ett föga legitimt teknokratiskt styre och ett föga effektivt folkstyre?

Dagens nationalism och populism hotar sammanhållningen inom och mellan medlemsstaterna. Till det bidrar värdekrisens självmotsägelse. De marknadsekonomiska principerna betonas men bankräddning med skattemedel strider mot en grundprincip i marknadstanken. Ledarskapet förlorar sitt språk för att övertyga om sina akutinsatser med skattebetalarnas garantier. Politiker utan språk är det värsta som kan hända en demokrati.

EU-domstolen försvarar regelverket med auktoritet, men som juristprofessorn och före detta domaren i den tyska författningsdomstolen Dieter Grimm visat, sker det genom en ensidig betoning av marknadsreglerna utan hänsyn till sociala konsekvenser. EU-domstolens rättsliga aktivism förvärrar legitimitetskrisen snarare än löser den.

Kombinationer av olika framtidsscenarier är mer eller mindre tänkbara.

Kollaps av euron och hela EU-bygget är en extrem reell möjlighet, men inte särskilt sannolik. Kollapsen kan utlösas om ledarna tappar kontrollen över den opinionsdrivna klyftan mellan norr och söder. Valen till Europaparlamentet i maj blir ett första test på hur långt upplösningen kan gå.

EU hankar sig vidare i riktning mot en avancerad mellanstatlig studiecirkel (typ OECD) med en periferi på kanske 30–35 medlemsländer och en mindre grupp av kärnländer (euroländer?) Detta är helt tänkbart.

EU återskapar framtidsoptimism och solidaritet kring reformer med en ambitiös social dimension som överbryggar nord-sydklyftan. En dröm som Ingvar Carlsson fångade i bilden med den socialdemokratiska rosen i den europeiska flaggan. Sådana tankar kommer idag knappast från Sverige, men kanske från opinioner i Tyskland, Frankrike, Polen, Italien, Spanien och Grekland.

Dagens EU är ingen statsbildning, inte ens en statsbildning i vardande som federalisterna drömde om under kalla krigets dagar. Även om federalismen alltjämt har en del förespråkare så tillhör den gårdagen. Med snart 30 medlemsländer är den orealistisk. Samtidigt förblir den traditionella mellanstatliga samarbetsformen hopplöst ineffektiv i globaliseringens tidevarv. Återstår den gamla stridsfrågan om hur starka federala inslag som är önskvärda i ett mellanstatligt EU.