Vägen ur limbo

Det är en ärlig uppmaning, och den är därför också ett belägg för hur långt bort etableringen av ett sådant system ligger.

Utvecklingsekonomen Paul Colliers senaste bok, samskriven med statsvetaren Alexander Betts, om den globala flyktingkrisen söker svar på frågan hur det kollapsade internationella mottagningssystemet för flyktingar kan omvandlas till något som fungerar. Programmatiskt heter den sålunda: Refuge. Transforming a Broken Refugee System. Termen ”fungerar” definieras här som att man uppnår två mål för ett internationellt system för flyktingar: skydd och autonomi.

Skydd innebär en fristad undan förföljelse. Refuge betonar återkommande den viktiga och ofta förbisedda distinktionen mellan flyktingar och migranter (även om migranter många gånger uppger sig för att vara flyktingar – alltså åberopar förföljelse som skäl att få stanna i värdlandet – och även om flyktingskap i ett andra steg kan övergå till migration). Skillnaden är att medan migranten söker ett bättre liv, söker flyktingen skydd – ofta att helt enkelt rädda sitt liv. Att erbjuda skydd är att se till att människor på flykt omedelbart får tillgång till de fundamentala rekvisiten för att klara sig – säkerhet för liv och lem samt kost och logi.

Autonomin tar vid – måste omedelbart ta vid – när skyddsrekvisitet har uppfyllts. Ett skyddssystem för flyktingar värt namnet måste ge förutsättningar till självhjälp, för individer och för deras gemenskaper, framförallt genom arbete och utbildning. Flyktingar, som på moraliska grunder har kunnat åberopa omvärldens resurser för skyddet av liv och lem, ska sedan inte vara beroende av denna omvärld när väl detta skydd har säkrats.

Utifrån dessa två grundrekvisit följer fem specifika förutsättningar som är förbundna med varandra, skriver författarna.

Ett system för flyktingskydd måste fungera för de många, inte de få utvalda – det vill säga: det ska åstadkomma ett skydd som är skalbart. Detta skalbara skydd måste dessutom vara uthålligt över längre tid (inbördeskrig varar i regel mellan fem och femton år, ibland ännu längre).

När ett skalbart och uthålligt skydd finns på plats, måste steg tas för att upprätta autonomin. Flyktingarna måste göras oberoende av omvärldens fortsatta finansiering så fort som det är möjligt och så gott det går. Ett hinder i vägen är att nästan inga större flyktingmottagarländer tillåter flyktingarna att arbeta. Detta av fruktan för konkurrens på arbetsmarknaden och en press mot lägre löner. Men också på grund av kulturella skäl; av rädsla för att flyktingar i och med en etablering på arbetsmarknaden ska övergå från skyddssökande till migranter, till minoriteter och i värsta fall (för mottagarlandet) till nybyggare. Alltså upprätta egna samhällsformationer med egna seder, bruk och i förlängningen även egna politiska institutioner och egna lagar.

Tilltagande etablering i mottagarlandet gör också den framtida tänkta repatrieringen till hemlandet, när skyddsbehovet inte länge föreligger, allt svårare.

Författarna nämner det visserligen inte, men tankarna går till den palestinska diasporan i Libanon, som i och med Kairoavtalet 1969 (annullerat av Libanons regering först 1987) genom PLO fick rätt att ha väpnade styrkor i Libanon, legal kontroll över flyktinglägren och att använda libanesiskt territorium för attacker mot Israel, detta mot löfte att inte blanda sig i libanesisk inrikespolitik. Hur det gick med det löftet – eller rättare sagt, löftesbrottet – är en del av det libanesiska inbördeskrigets blodiga historia.

Ytterligare en orsak till att mottagarländer är ovilliga att låta flyktingar arbeta, är att korrupta regimer kan pressa det internationella samfundet på fortsatt stöd – resurser som i sin tur kan försnillas av de styrande under den förmenta allokeringen till flyktinglägren.

Refuge föreslår, i enlighet med några få relativt framgångsrika internationella försök, att flyktingarna ska få möjlighet att arbeta från första stund – antingen med fullt deltagande i landets ekonomi (som i ett försök i Uganda) eller innanför särskilda ekonomiska utvecklingszoner (som i ett försök i Jordanien). Systemen kan utökas också genom medverkan av internationella företag som i så fall kan lägga en del arbeten till sådana förmånliga zoner.

Mottagarländernas farhågor enligt ovanstående tas dock inte upp i någon större utsträckning. Emellertid är författarna väl så tydliga när de skriver om vad den fjärde förutsättningen, en väg ur limbo, måste föra med sig. Vägen ur limbo, är ett uttryck för att även ett skyddssystem måste visa en väg framåt, för den som inte kan återvända till sitt hemland. Denna period kan vara någonstans mellan fem till tio år, men därefter, som Refuge beskriver det, måste också en väg framåt, till assimilation i mottagarlandet finnas tillgänglig. Att författarna uttryckligen talar om assimilation bör inte förvåna den som är förtrogen med Colliers tidigare bok i migrationsfrågor (Exodus, anmäld i Axess nr 2/2014 av undertecknad) där han beskrev riskerna för mottagarlandet med alltför stora diasporor av migranter som inte inpassas eller anpassar sig till majoritetssamhällets kultur, seder och identiteter.

Den femte förutsättningen, som betingas av den fjärde, är enligt Refuge möjligheten att så småningom kunna migrera, från det första land som gett en skydd till ett annat land – dock inte som skyddssökande (inte som ”asylshopping”, således), utan på samma villkor som andra migranter som söker sig till ett specifikt land.

Som framgår är detta ett i första hand normativt program för de principer efter vilka ett nytt, framtida system för att ge flyktingar skydd bör vara utformat. Det är inte särskilt konkret, det saknar en beskrivning av hur man ska nå dit och hur sannolikt det är att ett sådant internationellt system kan förverkligas. Författarna är givetvis medvetna om detta. Därav också den här i inledningen citerade avslutningsmeningen.

Den meningen visar också på hur långt bort etableringen av ett nytt internationellt system för flyktingmottagande ligger, nu när det gamla så uppenbart har kollapsat.

Refuge inleds med en beskrivning av detta skede och av hur olika länders och politikers inkonsekventa och ogenomtänkta agerande, inte minst Tysklands och Sveriges – vilka också ägnas åtskilliga sidor – kom att urgröpa ett redan försvagat system. Mycket som i nyhetsflödet fladdrat förbi som märkliga händelser sätts i ett sammanhang och får sin förklaring. Det är bokens absolut starkaste del.

Varför samlades tusentals unga manliga flyktingar i Calais från början av 2015 i det som kallades Jungle de Calais och slogs med franska polisen, tills lägret revs i oktober 2016?

De inväntade möjligheten att bli smugglade i lastbil över kanalen till Storbritannien, eftersom man där på arbetsmarknaden inte krävde identitetshandlingar eller krav på registrerad bosättning för att man skulle erbjudas anställning. För övrigt rapporterades i slutet av detta års sommar att nya grupper av flyktingar, hundratals eritreaner och sudaneser, hälften av dem unga män mellan 15 och 17, åter hade börjat samlas i Calais.

Varför struntade italienska myndigheter i att registrera de anländande flyktingarna såsom Dublinförordningen krävde?

Därför att flyktingarna, om de väl en gång hade lämnat Italien utan att vara registrerade av italienska myndigheter med Italien som första mottagande stat, inte heller kunde skickas tillbaka till Italien om de avvisades av det land till vilket de avsåg att resa vidare. Ty medan unga italienare i allt större utsträckning valde att emigrera för att hitta välbetalda arbeten i norra Europa, skulle Dublinförordningens princip om första asylland innebära att Italien bytte ut högutbildade och språkkunniga infödda ungdomar mot lågutbildade och nyanlända utrikesfödda. Ett Italien där per capita-inkomsten hade minskat med 11 procent mellan 2007 och 2015 ansåg sig inte kunna assimilera ännu fler lågutbildade och icke-språkkunniga bland alla arbetssökande.

Kontrasten i Refuge mellan den systematiska och torra beskrivningen av de europeiska elementen i det internationella asylsystemets sammanbrott å ena sidan, och bokens skissartade och ansträngt optimistiska behandling av normerna för ett framtida asylsystem å den andra, är mycket tydlig. Men författarna kan inte lastas för detta. Ty medan många och allt fler ser att det nuvarande systemet är bankrutt, är det få som har några idéer om vad som bör ersätta det och på vilka principer ett nytt system bör vila.

Samtidigt säger det mycket om uppgiftens svårighet och hur mycket som återstår att göra, när två av världens främsta inom området, Betts och Collier, inte förmår att producera mycket mer än en önskelista. En välargumenterad sådan förvisso, men likväl en önskelista. Det är en bra början, men med tanke på flyktingkrisens omfattning alldeles otillräcklig.

När kan då ett nytt system som förhoppningsvis lever upp till Betts och Colliers önskemål om skydd och autonomi bli verklighet? Ett pessimistiskt svar på den frågan är att det nuvarande systemet, som etablerades 1951, var resultatet av erfarenheterna från andra världskriget med dess, jämfört med dagens katastrofer, obegripliga omfattning.

Vad återstår då för de olika länderna att göra, i väntan på att ett nytt system kanske ersätter det nuvarande dysfunktionella?

Betts och Collier avslutar ju med att säga att man överlämnar frågeställningen till läsaren. Det sannolika är, obeaktat önskemålet och nödvändigheten om ett nytt system, att många länders regeringar kommer att både i första hand och i andra hand, se till att se om sitt eget hus. De som vill föregå med gott exempel, framstå som moralisk stormakt, samtidigt som de anmodar övriga att följa deras eget exempel och ta sitt ansvar, kommer, inte utan sakskäl, att ses som övermåttan naiva.