Dådkraft i det fördolda

Varken Richard Nixon eller Henry Kissinger tyckte om diplomater, enligt vad Robert Cooper berättar I boken The Ambassadors. Thinking about Diplomacy from Machiavelli to Modern Times. Nixon därför att han var övertygad om att de amerikanska diplomaterna såg ned på honom, Kissinger därför att han själv såg ned på diplomaterna.

Närmare bestämt menade Kissinger att dessa i regel var både fantasilösa och opålitliga, och därför stod i vägen för kreativa lösningar på de utmaningar som USA stod inför. Få utrikesledningar i modern tid har så systematiskt kringgått sin egen förvaltning som dessa båda. Det enda Kissinger släppte taget om och överlät till byråkratin i Washington var sådant som han kallade ”generiskt”. Alltså andrarangsfrågor som bestod av process utan tydlig riktning, i Kissingers ögon till exempel Mellanösternproblematiken före oktoberkriget. Det kunde andra, såsom State Department (UD), få hålla på med. Som ett resultat av kriget ändrades dock förutsättningarna därvidlag, och då tog han över.

Visserligen åstadkom Nixon och Kissinger under stort hemlighets­makeri ett antal större genombrott för amerikansk utrikespolitik, med öppningen mot Kina som det kanske mest spektakulära. Cooper invänder försiktigt att det ibland ändå kan vara bra för en utrikesledning att använda det maskineri som står till dess förfogande. Genomförandet av en viss politik kan bli mer effektivt, och sannolikheten att fånga upp misstag ökar. Som exempelvis när Kissinger på egen hand bedrev rustningskontrollförhandlingar med Moskva, överskattade sina kunskaper, och räknade fel på antalet missiler med följd att ett sämre resultat för USA uppnåddes än vad som annars hade varit möjligt.

Robert Cooper, brittisk diplomat under många år i EU:s tjänst, och författare till flera tidigare verk om internationell politik, till exempel den viktiga The Breaking of Nations (2003), har skrivit en fascinerande bok om diplomatin och dess hantverk. Författarens breda bildning och stilistiska elegans gör läsningen till ett nöje. Trots titeln förekommer inte särskilt många ambassadörer i boken, i varje fall inte i huvudroller, men ingen större skada är skedd för det. Ämnet är diplomati i bredare mening. Cooper ursäktar sig för att inga kvinnor finns med, och hänvisar till det förflutnas förhållanden.

Tidsramen i The Ambassadors är 1600-talet och framåt, och geografiskt fokus är Europas framväxt från denna tidpunkt. Cooper gör ett antal nedslag i för Europa och västvärlden avgörande händelser. Perspektivet är i första hand de västliga stormakternas: Frankrikes omvandling till centralmakt och som en följd därav dess dominans av europeisk­ politik fram till Napoleons slutliga nederlag 1815, försöken att efter trettioåriga kriget (westfaliska freden) respektive Napoleons erövringståg återskapa stabilitet och ordning i Europa (Wienkongressen, ”den första multilaterala förhandlingen”), den tyska frågans utveckling under hela denna period, inklusive dess betydelse för den europeiska stormaktspolitiken, skapandet av efterkrigsordningen med den fransk-tyska rivalitetens omvandling till den centrala allians kring vilken det nya Europa byggdes, och lotsandet av Västeuropa genom kalla kriget fram till Tysklands återförening.

Cooper formar sin berättelse kring ett antal individer. Bland annat Machiavelli, Richelieu, Mazarin, Talleyrand, Kennan, Truman, Acheson, Bevin, Marshall, Adenauer, Monnet, Schuman, Kissinger, Kennedy, Chrusjtjov, Brandt och Kohl passerar förbi, liksom Paasikivi och den danske utrikesministern Scavenius. De skeenden och personer som förekommer har visserligen beskrivits och analyserats i otaliga andra sammanhang, men The Ambassadors utger sig inte för att vara någon rak historieskrivning.

Avsikten är en annan: att i skärningspunkten mellan viktiga utrikespolitiska skeenden, och individer som på ett eller annat sätt har haft avgörande inverkan på dessa, försöka fånga något av diplomatins kärna. Cooper har valt ut personer som han säger sig beundra. Inte nödvändigtvis för deras oklanderliga personliga uppträdande – exempelvis skulle inte Talleyrand, Coopers favorit, klara en granskning i dagens personalansvarsnämnder särskilt väl – utan för att de på ett eller annat sätt har haft insikt, framgång, och i detta bidragit med något positivt.

Chrusjtjov gjorde sig i samband med Kubakrisen skyldig till alla tänkbara kardinalfel. Cooper räknar upp dem: han försökte inte förstå motsidan, vilka dess olika optioner var, och hur USA skulle komma att reagera på de sovjetiska åtgärderna. Men ändå: till slut, vid avgrundens brant, använde han den möjliga reträttväg som Kennedy erbjöd, och räddade därmed världen från den yttersta katastrofen. Ett slags återtågets hjälte, alltså. Ett av flera avgörande moment var när den sovjetiske ambassadören i Washington, Dobrynin, en bit in i händelseförloppet togs i bruk som budbärare. Därmed möjliggjordes kommunikation mellan Washington och Moskva av sådan kaliber som krävdes för att hitta en utväg ur krisen. Att kunna förmedla budskap i känsliga situationer är, mycket riktigt, en av diplomatins många grannlaga uppgifter.

Cooper pekar på att Kennedy i sin tur nästan var den ende i den amerikanska ledningen som hade tänkt igenom konsekvenserna av ett kärnvapenkrig. Den misslyckade Grisbuktsinvasionen fanns i färskt minne, och han litade därför inte riktigt på de militära rådgivarna. Cooper beskriver en policydiskussion som under de avgörande veckorna böljar fram och tillbaka, motsägelsefull och delvis kaotisk. Kanske för att det är så beslutsprocesser i akuta skeenden ser ut. Han påminner om att det inte var förutbestämt i att krisen skulle sluta väl. Både Kennedy och Chrusjtjov hade avgörande betydelse för att den trots allt gjorde det.

Helmut Kohl, vidare, förenade alla de egenskaper som krävdes för att föra ett av efterkrigstidens mest komplicerade projekt i Europa, den tyska återför­eningen, i hamn: långsiktigt perspektiv, god politisk instinkt, fast handlag, känsla för tajmning, och i de avgörande ögonblicken hänsynslöshet. Han visste exakt vad han ville, och såg till att operera med amerikanskt stöd genom George Bush, mot vilket Mitterrands (som sade att han tyckte så mycket om Tyskland att han gärna ville ha två) och Thatchers motstånd stod sig slätt.

Konrad Adenauer visste också exakt vad han ville. I motsats till ett antal landsmän såg han hellre ett delat Tyskland i väst, suveränt och kapabelt att självt bestämma sin allianstillhörighet, än ett enat men neutralt Tyskland utan sådan förankring. Adenauer byggde tillräckligt internt stöd för denna linje, och lyckades få västmakterna, inklusive Frankrike, att lita på Västtyskland.

Willy Brandt, å andra sidan, fick Sovjetunionen att lita på att Västtyskland inte hade några expansiva avsikter österut. Brandts slutsats efter Berlinkrisen att (Väst)Tyskland befann sig i en återvändsgränd ledde till östpolitiken, det vill säga: samexistens och accepterande av gränserna efter andra världskriget. Därmed erkändes DDR och den sovjetiska intressesfären i Östeuropa. Särskilt det sistnämnda uppskattades inte av alla, särskilt inte öster om järnridån, men bidrog från Bonns utgångspunkter till större normalitet och stabilitet. Tyskar på båda sidor gränsen kunde i större utsträckning mötas. Återföreningsfrågan lämnades öppen.

Ytterligare ett exempel i The Ambassadors på säkert utrikespolitiskt handlag är Harry Truman, en av efterkrigsordningens mer osannolika arkitekter. Truman, från början kraftigt underskattad, tog efter Roosevelts död i krigets slutfas över presidentposten. Han hade sin bas i Kansas lokalpolitik, saknade i stort sett utrikespolitisk erfarenhet, men visade sig vara både beslutsför och ha en synnerligen väl utvecklad känsla för vad som var väsentligt.

Det började inte riktigt så. Roosevelt hade levt i föreställningen att Stalin liksom de flesta kunde vinnas över med charm och en personlig relation. Truman gjorde inledningsvis samma misstag. Stalin var en ”fine man”, trodde han, som det gick att förhandla med, ungefär som med en partiboss från det lokala demokratiska partiet i Kansas. Men när verkligheten sade honom något annat anpassade han sig snabbt. (Stalin om Truman: ”en man utan betydelse”, en om möjligt ännu större missbedömning).

Trumandoktrinen, Marshallhjälpen och Nato lade grunden för den fred och det välstånd i Europa som består intill denna dag. Inte heller Europeiska kol- och stålgemenskapen, i praktiken ett fredsavtal mellan Frankrike och Tyskland, hade varit möjlig utan amerikanskt ledarskap, menar Cooper. Truman var stolt över att USA, efter att ha besegrat sina fiender, kunde omvandla dem till vänner. USA:s försvarsåtaganden i Europa gjorde att Tyskland inte behövde upprusta över en gemensam ram. Det möjliggjorde i sin tur för Frankrike att efter 400 år av motsättningar, och en politik konsekvent inriktad på att motverka en stark tysk statsbildning, byta fot (om än det här var fråga om ett delat Tyskland). Det nya Europa byggdes kring detta par snarare än kring dess motsättningar. Nyckelpersoner på fransk sida var bland andra Jean Monnet och Robert Schuman. Dessa arbetade nära och kreativt med Washington, London och Bonn, varefter Schuman klarade av att förankra resultatet inrikespolitiskt. Cooper talar om ”Monnetmetoden”: ett kontinuerligt och intensivt arbete med att skapa personliga och institutionella nätverk, som sedan effektivt användes för politiska mål.

Truman byggde upp institutioner av högsta kaliber och valde medarbetare på samma nivå: Marshall, Acheson, Hopkins, Kennan, för att nämna några. Och han tvekade inte att korrigera sina misstag. Dit hörde utrikesminister Byrnes, som i Coopers beskrivning bedrev komplexa förhandlingar på känsla, utan förberedelser, tydliga mål, eller röda linjer. Eftersom Byrnes litade på sin personliga charm, lyssnade han inte ordentligt på motparten, vilket ledde till felsteg, bland annat i förhållande till Moskva.

Truman gav honom prompt sparken och utnämnde istället Marshall, som var Byrnes raka motsats. Denne lyssnade alltid noggrant, mindes allt, tänkte innan han talade, var artig, återhållsam, rådgjorde med sina medarbetare innan han bestämde sig, och tvekade aldrig att säga emot sina överordnade. Truman följde här utan att veta det Machiavellis råd till fursten: välj rådgivare som är uppriktiga och vågar säga emot, inte rådgivare som bekräftar dig. Churchill, medveten om sina brister, gjorde enligt Cooper detsamma.

En annan nyckelperson på amerikansk sida var George Kennan, tillsammans med Machiavelli en av de få egentliga diplomaterna i boken. Kennan var författare till det så kallade Långa Telegrammet, av Cooper utnämnt till historiens mest berömda diplomatiska depesch. Han satte ord och struktur på den utveckling som man i Washington såg, men ännu inte riktigt hade förstått och formulerat.

Tro inte att ryssarna är som vi, var budskapet. Vi kan inte förvänta oss att Mos­kva delar vår syn eller våra mål, och vi kan inte förhandla med dem på normalt vis. Sovjetunionen är i grunden svagt. Det söker legitimitet, och retirerar när det möter motstånd, men expanderar när det kan. Det föll på USA att sätta gränser för Moskva. Det var orealistiskt att tro att FN kunde bli en garant för freden. Containment, som strategin kom att kallas, var i sitt ursprung inte primärt militär, utan politisk. Det handlade i Kennans ögon om att vinna kriget, men politiskt, med tålamod. Hans frustration över att ingen i Washington lyssnade på honom hade byggts upp under lång tid. Plötsligt lyssnade alla på honom. Cooper tar tillfället i akt för att understryka betydelsen av att välja rätt tidpunkt. Det hjälper inte att ha rätt om tidpunkten är fel.

Det finns i själva verket gott om tillfällen i utrikespolitiken då det bästa är att inget säga och inget göra. Den öster­rikiske utrikesministern Metternich var under en period sitt lands ambassadör i Paris, samtidigt som Talleyrand var fransk utrikesminister. Metternich klagar över att Talleyrand aldrig verkade göra något. Det, säger Cooper, var korrekt uppfattat av Metternich, som ändå missförstod saken. Talleyrand, vars yrkesmässiga repertoar bestod av människokännedom, tålamod, charm och kvickhet, väntade alltid kyligt in rätt ögonblick. ”Surtout pas trop de zèle”, sade han, alltså bättre lat och begåvad än aktiv och något mindre begåvad. Också det gäller än idag.

Cooper ägnar huvuddelen av The Ambassadors åt stormakter, men vill uppenbarligen bredda bilden genom att skriva också om ett par mindre europeiska länder. En småstat är en stat vars existens inte är garanterad, säger han. Valet faller på Danmark och Finland. Han framhåller dem som två stater som har manövrerat särskilt skickligt utifrån rådande realpolitiska förutsättningar. I båda fallen i förhållande till en stor granne, som länderna på en och samma gång måste försöka hålla på visst avstånd, men samtidigt finna former för samverkan med, eftersom de är just grannar.

I Danmarks fall handlar skildringen om relationerna till Tyskland från 1800-talets andra hälft fram till andra världskriget. Danmark är ett djupt demokratiskt land som tar hand om sitt eget folk väl och avstår från att mästra andra. Efter det katastrofala kriget mot Preussen 1864 ändrade man kurs, och klarade att värna sin integritet, också under den tyska ockupationen 1940–45.

I Finlands fall är det främst Paasikivi som är Coopers hjälte. Inget land i Europa har under efterkrigstiden så framgångsrikt värnat sin suveränitet och sitt handlingsutrymme som Finland i förhållande till Sovjetunionen, säger han, och konstaterar att mindre stater behöver skickliga diplomater ännu mer än större. När dessa är respekterade skaffar de sina länder oproportionerligt stort inflytande.

I det har Cooper förstås rätt, vilket inte hindrar att skildringen i denna del har en lätt ton av klapp-på-axeln. Det kan småstatsmedborgaren irritera sig över. Men viktigare att notera är att synsättet att det är skillnad mellan mindre och större länder fortfarande, bakom den mer eller mindre polerade ytan i det mellanstatliga umgänget, i högsta grad är en realitet.

En skicklig diplomat, vad är alltså det? Cooper beskriver Machiavelli: någon som lyssnar, är intressant att tala med, tänker framåt, skriver väl, och som utifrån en korrekt bedömning av motparten och av de handlingsalternativ som står till buds kan hantera divergerande intressen. Företrädesvis genom förhandling istället för konfrontation, eller i värsta fall krig. (Bortsett då från att i en del fall så är faktiskt syftet med ett visst agerande just krig.)

Är Coopers beskrivning fortfarande relevant? Ja, utan tvekan. Trots att de yttre omständigheterna på många sätt idag är helt andra än i det även nära förflutna: globaliseringen, internet, framväxten av multilaterala institutioner, omedelbar nyhetsförmedling, sociala medier, direkta kontakter mellan beslutsfattare i huvudstäder, EU-kontextens kontinuerliga förhandling och sammanjämkning, satellitövervakning, teknologiutveckling i hisnande hastighet, behovet av exportunderstöd, ett nytt överlevnadshot i form av klimatkrisen, geoekonomins återuppdykande, fortsatta utvecklingsutmaningar och så vidare. Diplomatens uppdrag har breddats till att omfatta en lång rad uppgifter som går vida utöver dem som beskrivs i The Ambassadors. Det säger sig självt att något pris för exempelvis fint arrangerade utställningar av motorsågar eller motsvarande inte delades ut vid de årliga sändebudsmötena i 1600-talets Paris, där det första utrikesministeriet just hade skapats av Richelieu.

Men kärnan i rollen är densamma. Nyhetsflöden ersätter inte personliga kontaktytor, och en snabb händelseutveckling tar inte bort betydelsen av en fördjupad förståelse av motparter eller av situationer. Snarare tvärtom. Utrikespolitik på den nivå som Cooper beskriver handlar om att hantera flöden under stor osäkerhet. Tillfälligheter, slump, ren tur eller otur, och instinkterna hos beslutsfattaren spelar en viktig roll. ”Man prövar en väg, som visar sig vara en återvändsgränd, hittar sedan rätt, och i bästa fall har man till hälften förstått vad man gör”, lyder hans beskrivning.

Diplomati är, kort sagt, ett yrke, med universellt språk och specifika metoder. Detta faktum tappas då och då bort i hastigheten, alltjämt, ibland rentav av utrikesministerier själva. Dess betydelse ökar när stabila rambetingelser och utrymme för självförverkligande ersätts av en situation där, med författarens språkbruk, revolutionära stormakter utmanar den rådande ordningen. Det som åsyftas i boken är Kina och Ryssland, och det nya läge i internationell politik som tycks vara på väg att ta form.

Som väl redan har framgått är Coopers världsbild solitt grundad i realia och maktförhållanden. Det ligger i staters och människors natur att konkurrera med varandra. Fred och välstånd är inte mänsklighetens självklara tillstånd, utan måste skapas av stater och därefter ständigt försvaras. Historien är inte en rak, förutbestämd linje. Den är inte ett projekt som genom ingenjörskonst skall åtgärdas en gång för alla, och som därefter är färdigt. Den tar, så att säga, aldrig slut.

Här kommer läsaren närmare det halvt outtalade grundbudskapet i The Ambassadors. Tappa aldrig markkontakten i utrikespolitiken, verkar Cooper säga, för då slutar det som regel illa. Men stater som tillämpar det upplysta, i motsats till det snäva, egenintresset, och som försöker göra det goda när det är möjligt, har större legitimitet än de stater som inte gör det. Det är graden av legitimitet som sist och slutligen avgör hur stark en stat och ett samhälle är. Internt genom sammanhållning och ekonomisk utveckling, externt genom att upprätthålla samarbeten vilka skapar ömsesidigt beroende. Alltså inte genom territorier och erövring, eller genom att använda utrikespolitiken för att bedriva inrikespolitik. För stormakters vidkommande betyder det att de gagnar både helheten och i förlängningen därmed också sig själva genom att lämna utrymme åt mindre stater. Detta är vad som utmärker västvärldens institutionella ankare, EU och Nato.

Det kan förefalla udda att idag uttrycka beundran för personligheter som Machiavelli, Talleyrand och Richelieu bland andra. Men Coopers huvudpoäng när det gäller Talleyrand är att denne tidigare än alla andra förstod att grunden för legitimitet höll på att förändras. Hans såg att Napoleon trots sitt militära geni saknade politisk strategi, och att alla hans krig därför skulle sluta med katastrof för Frankrike. I fallet Richelieu eftersom det som räknades för denne var statens interna konsolidering och därmed tillhandahållande av en ordnad och säker ram, inte dess territoriella expansion. Och ifråga om Machiavelli för dennes grundbudskap i Fursten, nämligen att det är politiken, inte kriget, som till slut är den enda möjligheten för stater att styra sitt eget öde.

På sätt och vis knyts budskapet i The Ambassadors ihop av det kapitel i slutet som handlar om två diplomatiska tjänstemän av lägre rang, britten Frank Foley och japanen Chiune Sugihara. De är under andra världskriget konsuler för sina länder i Berlin respektive Kaunas. Genom att antingen tänja på huvudstädernas instruktioner till bristningsgränsen, eller genom att direkt bryta mot dem, utfärdar de många tusen viseringar till judar som annars hade gått en säker död till mötes. De följde sina instinkter, i det tysta, utan tanke på nytta för sig själva. Deras historier har endast genom tillfälligheter kunnat pusslas ihop långt i efterhand. Också individens val när det gäller legitimitet och integritet har, med andra ord, sin betydelse.

Kanske skulle man rentav kunna beskriva grundhållningen i The Ambassadors som, fritt tolkad, idealism grundad i realism. En försiktig hållning, utan tvekan, men inte uppgiven, och ingalunda värderingsfri.